中国边疆治理现代化新疆实践丨历代中央王朝治理新疆的经验、成效及启示
中国社会科学院中国边疆研究所研究员许建英
新疆古称西域，是中国不可分割的神圣领土。早在公元前60年，西汉设立管理整个西域军政事务的西域都护府，标志着新疆从那时起就正式成为中国领土的一部分。自汉代起，唐、宋、元、明、清等历代中央王朝从“天下一家”的理念出发，秉持大一统的天下观、“华夷一体”的民族观、“根叶相连”的边疆观，高度重视新疆治理，与时俱进改进制度、创制政策，促进了新疆与中原地区各民族交往交流交融，加快了新疆与中原地区经济文化融合，增强了新疆各民族的中华文化认同和国家认同，推动了中国大一统国家的形成与巩固，积累了很多可贵的治理经验，取得了重大的治理成效。这些经验对当代新疆治理具有重要的启示作用，成为实现新疆社会稳定和长治久安总目标的珍贵财富。
一、历代中央王朝治理新疆的主要经验
坚持治理一体化的“大一统”思想。“大一统”思想主要是指国家要统一，治理上政治要整齐划一，经济制度和思想文化要高度集中。“大一统”思想萌发于春秋，形成于秦代，完善于汉代，成为历代中央王朝治理国家和经略边疆的核心理念而世代传承，使国家政治、军事和经济在地缘上彼此互补，发挥了巨大的优势效应，起到了极其重要的作用。
历代中央王朝经略和治理新疆也深刻地体现出这一思想。“大一统”思想首先体现在历代中央王朝对新疆的积极统一上。西汉以联络乌孙抗击匈奴为契机，将“大一统”思想纳入其经略和治理西域的战略。公元前60年，天山北麓的匈奴日逐王降汉，西汉设立西域都护府，开始对新疆地区进行有效管辖。东汉经略新疆经历“三绝三通”，这个曲折过程彰显了东汉王朝在“大一统”理念下经略新疆的决心。魏晋南北朝时期，中原王朝接续两汉管辖新疆地区，无论是曹魏政权、前凉政权、前秦政权还是北魏政权，都一以贯之地经略新疆，体现出“大一统”思想的影响。隋唐秉持“天下一家”理念，深化对新疆的经略，隋炀帝时裴矩编撰《西域图记》，记述西域各地历史沿革，传承“大一统”理念。唐朝统一新疆后，对其进行系统的军事、行政和文化治理。五代宋辽金时期“大一统”观念又有新的发展，宋、辽、金均以正统自居，新疆地区高昌回鹘、于阗以及喀喇汗王朝均向中原政权遣使朝贡，接受册封。12世纪上半叶，西域统一于西辽，为元朝实现“大一统”奠定基础。元明“大一统”格局大大增强了对新疆地区的管辖。1218年，蒙古攻灭西辽。1406年，明朝设立哈密卫经略新疆，册封哈密、别失八里、亦力把里、吐鲁番、瓦剌等地方首领，并颁发印信。察合台后王建立的叶尔羌汗国向明朝“求贡”，反映其“大一统”思想深入人心。清朝强调长城内外是一家，积极经略边疆，经过康雍乾三代的努力清朝统一新疆，这是“大一统”思想的生动体现。
“大一统”思想还体现在对新疆治理制度一体化的追求。
坚持推动治理体制一体化。纵观历代中央王朝治理新疆的实践，从因俗而治到与中原治理体制一体化是不懈的追求。汉朝设立“西域都护”和“西域长史”最高军政长官，赐予西域地方首领和主要官员印绶，任命诸城国译长、城长、都尉及当户等，形成军事管理下的民政因俗而治模式。此后，这种模式为历代中央王朝治理新疆所遵循。随着汉族人口在西域规模的扩大，中央王朝的郡县制度逐步进入西域，也成为因俗而治的组成部分。十六国时期，前凉等河西政权设立高昌郡，形成郡、县、乡、里四级组织，将中原地区郡县制引入新疆。北魏王朝设置鄯善镇、焉耆镇，加强对西域的治理。隋朝设鄯善、且末和伊吾三郡，扩大郡县制在新疆地区的范围。唐朝在伊州、西州和庭州等地采用与中原地区相同的府、州、县、乡、里治理制度；在其他地区，唐朝则设置“羁縻府州”。宋元明时期，中央王朝通过设置军政管理机构、册封任命地方首领等措施经略新疆。清朝统一新疆后，在伊犁将军下采用札萨克制度、伯克制度和州县制度，把因俗而治推到新的阶段。1884年，新疆地区建省，新疆治理体制最终完全实现与中原地区一体化。可见，治理体制一体化是中央王朝“大一统”理念的必然要求，也是历代中央王朝治理新疆的历史归宿。
坚持强兵足食确保武备安边。新疆地处祖国大西北，远离中原地区，周边地缘环境历来复杂，无论是对其经略还是治理都需要驻扎强有力的军队，同时还需要提供足够的后勤保障。历代治理新疆都以军统政，汉代设西域都护府、西域长史。曹魏和西晋在新疆先后设置戊己校尉、西域长史。唐朝在新疆建立起更加完备的军政体系，设立安西、北庭两大都护府，在龟兹、于阗、疏勒、碎叶（一度是焉耆）设四镇。元代设北庭都元帅府、宣慰司等管理新疆地区军政事务，明朝设立哈密卫，清朝设置伊犁将军。除了上述军事设置外，还建设有相应的军事体系，诸如汉唐时代的烽燧体系，唐代的军、守捉、镇体系，清代驿路、塘站、卡伦体系。驻军和相应的军事体系建设，确保震慑敌人，维护边疆安全。
新疆驻军历来与屯田密切关联。新疆地广人稀，生产落后，难以维持大量驻扎军队。因此，历代中央王朝治理新疆都注重屯田，自力更生，以屯田供养军队。迄至元代，新疆屯田主要是军屯，屯田地区以南疆为主，如汉代的渠犁、楼兰、尼雅、疏勒等地，唐代的龟兹、焉耆、于阗、疏勒等地。清代屯田重点在北疆，如巴里坤、乌鲁木齐、伊犁等地，南疆也有规模不小的屯田，如喀喇沙尔（焉耆）、库车、阿克苏、乌什、巴尔楚克（巴楚）、喀什噶尔、叶尔羌、和田等地。根据实际需要，历代屯田有所创新，尤以清代屯田达到高峰，清代屯田种类多，包括兵屯、旗屯、民屯、遣屯等；屯田范围广，遍及天山南北。正是屯田保证了驻军，使新疆的武备得以维持，使新疆得以安定。
坚持开发建设新疆实现发展实边。历代中央王朝注重新疆的开发建设，通过发展充实边疆和巩固边疆。除了屯田开发外，中央王朝也重视地方农业生产，清代林则徐受命勘探水利、修筑水渠、扩大坎儿井规模；建省后，首任新疆巡抚刘锦棠招徕中原地区民众发展生产。在商贸上，维护丝绸之路，发展贸易。魏晋南北朝时期，朝廷设西域校尉负责迎送西域各地的朝贡使者和商旅，经济往来十分频繁。唐朝与回鹘开展的互市，规模庞大。明代通过朝贡继续维持西域与中原贸易。清朝在新疆与哈萨克实行绢马贸易，发展与中原地区贸易，晚清形成燕（含京、津）、晋、秦、陇、蜀、湘、鄂、豫八大商帮；近代新疆还拓展与英、俄贸易。中央王朝也重视新疆人口发展，清代乾隆五十六年至咸丰七年，30年间乌鲁木齐和巴里坤人口由12.4万多人增加到31万人。从乾隆四十年至道光中期，50年间南疆维吾尔族人口翻了一倍多。清末，中央政府大力推行移民实边，鼓励中原地区民众赴边疆开垦荒地，新疆也在其列，新疆人口得到充实，促进了经济发展。
坚持“华夷一体”促进各民族交融。“华夷一体”强调中原人民与边疆人民应一体看待，是历代中央王朝治理国家的理念。新疆历来是多民族聚居的地区，西汉统一新疆开启了新疆各民族与中原地区各民族交往交流交融的大幕，中原地区的军人、商人前往新疆；新疆各地方首领派遣子弟长期居住长安，学习汉文化。魏晋南北朝是中国历史上民族大迁徙、大融合的时期，鲜卑、柔然、高车、吐谷浑等北方游牧民族迁入新疆，与生活于此的匈奴、乌孙、月支、汉人等杂居共处，促进了不同民族的交流。新疆与中原的交往也日益频繁，大量汉人进入新疆，促进了各民族的交融。隋唐时期新疆各民族交往交流交融得到加强，新疆的民族格局出现新的变化，突厥解体并退出历史舞台，漠北草原的回鹘西迁，吐蕃与唐在新疆角逐延续了魏晋时期民族融合的历史趋势，中华民族凝聚力在人口大迁徙中不断增强。五代宋辽金时期，在新疆活动的民族主要有回鹘、葛逻禄、样磨、汉、吐蕃及契丹等。元明时期，民族融合再现高潮，大量汉人、蒙古人、女真人、党项人等进入新疆，多民族大迁徙、大融合。清朝统一新疆后，各民族交往交流交融达到新高度。乾隆时期，迁徙满、汉、蒙古、锡伯、索伦等民族到新疆戍边，渥巴锡率土尔扈特部万里东归。近代，新疆各族人民共同抵御外侮，维护国家统一，中华民族共同体意识不断提升，涌现出不少维护国家统一、反对分裂的各民族杰出人物，如哈密的额贝杜拉、吐鲁番的额敏和卓等。历史表明，在治理新疆过程中，历代中央王朝秉持“华夷一体”理念，推动各民族迁徙汇聚，促进交往交流交融，使多元一体的中华民族不断发展壮大，使中华民族共同体意识不断强化。
坚持交流互鉴推进多元文化融通。新疆历来是多种文化交汇之地，历代中央王朝坚持交流互鉴，推进多元文化融通。汉代中原的农业生产技术、礼仪制度、汉语和汉文书籍、丝织品等在西域广泛传播，而新疆舞乐传入中原地区并深受喜爱。正是交流互鉴使新疆各民族文化在汉代就纳入了中华文化谱系。魏晋南北朝时期，新疆的音乐、舞蹈等持续传入中原。十六国时期，龟兹乐传入河西，至北魏统一中原后风靡一时。魏晋南北朝时期，新疆多民族分布格局使不同类型文化得到传播。经过三四百年的整合，尤其是中原文化广泛传播，新疆文化进一步融入中华文化体系中。隋唐时期，中原文化在新疆深入传播，汉语言成为官方通用语、儒家文化思想得到深植。例如，《兰亭序》抄本在新疆和田等地传播，表明汉语书法受到当地少数民族喜爱；中原的姓氏文化在新疆广受接纳，喀什地区“裴”姓、龟兹地区“白”姓以及和田地区“李”姓等就是代表；龟兹地区石窟群中的库木吐喇、阿艾等石窟有浓郁的中原风格；新疆地区的舞蹈、音乐在中原进一步流行。五代宋辽金时期，新疆各民族大量吸收中原文化，西辽统一西域后中华文化再次出现西传高潮。例如，西辽典章制度多依从中原，颁行中原形制的“康国通宝”“咸清元宝”钱币，高昌回鹘佛教壁画的唐朝遗风突出。元朝是中华各民族大交流的时代，文化互鉴互学深入，中原地区与新疆各民族文化交流的深度和广度远迈前代。明代新疆文学、艺术、音乐、舞蹈等均有新的发展，大批少数民族移居内地，涌现出史学家廉希贤、文学家贯云石与萨都拉、农学家鲁明善、翻译家安藏等杰出人物。清代新疆各民族文化交融进入新时期，各民族文学、艺术、音乐、舞蹈均有明显的发展；中原地区民众带来多彩多姿的民俗文化，歌舞、杂技、戏曲、节日、祭祀、庙会、社火逐渐在新疆传播、交融。新疆建省后，儒家教育形成体系，给新疆社会带来新气象。中原地区建筑形制广泛运用于民间、寺院和城市建设上。清朝“同文之盛”深入新疆，民间戏曲出现汉语—维吾尔语合璧，西北舆地学和新疆方志的编纂显现出新疆文化融合的深入和广泛。
坚持丝绸之路畅通确保开放包容。自西汉张骞凿通西域后，新疆一直是丝绸之路的枢纽，历代中央王朝都致力于维护丝绸之路的畅通。汉代丝绸之路的南道与北道均已开通，东西方商品、使者、文化交流不断。唐代在西域建立驿馆，进一步保障丝绸之路的畅通和便利；元代在西域设站赤，发展了新疆交通体系，形成“草原丝绸之路”；清代设置遍布天山南北的军台、驿站和线路，在承担军队调遣、文报传递的同时，也大大便利了丝绸之路的商业往来。实际上，经过历代中原王朝的经营，丝绸之路形成了遍布欧亚大陆沙漠戈壁、高山草原的交通网络，枝干纵横，沟通欧亚大陆。历代中央王朝治理新疆都注重开拓、维护丝绸之路的畅通，体现出中原王朝的开放和包容，使丝绸之路主导了陆权时代东西方大交流。在漫长的历史长河中，不同民族、物种、宗教、使者、商品、文化和信息等，都通过这个巨大的交通网络而畅行东西方，促进了欧亚大陆的大交往大交流大交融，铸就了中华民族开放的性格和包容的胸怀，推动了人类社会的进步，彰显了中华文化的影响。
二、历代中央王朝治理新疆的主要成效
经过2000多年的实践，中央王朝治理新疆虽然经历曲折，但取得了重大成效。
形成了明确固定的新疆治理地域。在漫长的历史发展过程中，中国疆域在清朝统一至鸦片战争前形成，进入近代后现代中国疆域逐步确立。同样，历代中央王朝治理下的新疆地域也逐步确立下来。受古代疆域观念的影响，古代西域的地域界定是有差异的，历代中央王朝治理下的西域有所不同。公元前1世纪，西汉设西域都护于乌垒城（今轮台县境内）治理西域，统辖地域包括天山南北、帕米尔高原、费尔干纳盆地及巴尔喀什湖以东以南的部分地区。公元7世纪唐朝治理西域，统辖地域超过汉代，包括天山南北、阿尔泰山东西、帕米尔以西及中亚的阿姆河、锡尔河流域。元朝政府治理西域，统辖地域包括天山南北及中亚许多地区。清朝统一新疆后对国内外多次宣布：“准噶尔荡平，凡有旧游牧，皆我版图”。清朝西北地区划分为两大部分，北部是以额尔齐斯河、斋桑泊、阿尔泰山和萨彦岭为中心的地区，为乌里雅苏台定边左副将军所管辖，其地域包括今天新疆北部、蒙古国西部、俄罗斯部分以及哈萨克斯坦部分地区。南部则包括天山南北和巴尔喀什湖以东以南、直至帕米尔地区，属伊犁将军管辖。近代，中国西北疆域、特别是伊犁将军治理下的新疆地域发生较大变化。沙俄利用军事威胁、外交欺诈等手段，强迫清朝政府与之签订多个不平等条约，侵吞中国西北边疆地区70余万平方公里领土，其中大部分是伊犁将军治理下的中国新疆地区。1884年新疆建省，近代新疆的地域最终确定。
实现了新疆治理制度与全国一体化。自秦代开始，中国历代中央王朝的治理制度基本都是郡县制。历史证明，该制度适应中国封建经济社会发展，有助于中央政令推行，有利于国家统一。但是，从中国历史发展来看，边疆地区也常因俗而治，采取一些特殊制度和相应的政策，新疆就是其中的典型。长期以来，中央王朝治理新疆的制度模式可大致概括为军府制+册封制的模式。具体说来，军府制度是一种以军事管制为主的统治制度，主官多为武官，负责统兵驻防，平时训练屯田，战时出征作战。而地方行政、民事和宗教等事务则由中央政府册封任命的当地上层首领处理。新疆从汉唐的西域都护府到清代的伊犁将军基本都是这样。这种制度在一定时期内有利于团结少数民族首领，有利于尽快稳定地方和发展经济。但是，从国家治理的宏观角度来看，地方首领拥有较大的特权和利益，对国家政令通行、赋税征收和社会进步都不利。在中央王朝治理新疆的过程中，西晋就在吐鲁番设立高昌郡，开始实践治理制度的统一。至清代晚期，左宗棠消灭阿古柏和收回伊犁后，“为新疆画久安长治之策”，“则设行省，改郡县”。1884年新疆建省。新疆建省既是历史发展的必然，也是历代中央王朝治理的结果。
铸就了中华民族、中华文化与国家认同。在历代中央王朝的治理下，新疆各民族铸就了坚定的中华民族、中华文化和中国认同。在历代中央王朝治理下，自汉代起中原的儒家文化、汉语言、生产技术传入新疆，同时佛教、龟兹乐舞等西域文化影响中原，形成多元文化并存与交流的格局。新疆各民族交往交流交融历代延续不断，汉人、匈奴人、突厥人、回鹘人、蒙古人等数十个民族交往融合，至清末形成维吾尔、汉、蒙古、哈萨克、满、回、柯尔克孜、达斡尔、锡伯、塔吉克、塔塔尔、乌兹别克、俄罗斯等民族，成为中华民族的重要组成部分。在长期的生产生活中，新疆各民族与中原地区文化交流互鉴，交互融通，共同铸就了中华文化。在保卫边疆安全、维护新疆稳定和近代反对外国侵略中，新疆各族人民增强了凝聚力，强化了国家认同。
塑造了丝绸之路的历史文化品牌。自从张骞凿通西域后，在历代中央王朝的治理下，贯通东西方的交通大通道得以稳定和畅通，被后人誉为丝绸之路。丝绸之路实际上是网状的交通系统，从黄河流域和长江流域，经印度、中亚、西亚连接北非和欧洲。新疆处于这个交通网的枢纽地带，其安全、稳定和发展确保东西方政治、经济、文化交流，满足了东西方各地人民物质生活和精神生活的需求，为推进人类共同繁荣发展作出了重要贡献。因此，丝绸之路是人类共有的历史文化遗产和品牌。
三、历代中央王朝治疆经验的当代启示
新中国成立以来，中国共产党高度重视新疆治理，总结历史上治疆的经验，根据社会主义社会建设的需要，继承和创新治理制度，新疆实行民族区域自治制度，组建新疆生产建设兵团，形成社会主义的治疆制度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对治疆规律的认识和把握，形成了新时代党的治疆方略，明确了“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆”的方针策略。当前，新疆各族人民在党的领导下，正在全力以赴建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的美好新疆。
传承屯田戍边精神维护中国西北安全与稳定。新疆自古以来就是中国不可分割的一部分，维护新疆安全、稳定是当代新疆的首要工作。历代中央王朝团结和带领新疆各族人民，战胜地缘复杂、交通险远和补给艰难等困难，成功地维护了新疆稳定，保卫了祖国大西北边疆的安全。当代新疆安全环境发生变化，非传统安全与传统安全风险交织，加强军队现代化建设，发展新时代屯垦事业，强兵足食仍是维护祖国西北边疆安全和新疆稳定的重要任务。
秉持开放与发展理念建设中国西部经济枢纽。要研究和吸收历史上开放包容和发展进步的治疆经验，充分挖掘和利用新疆的地缘优势，利用诸多口岸、经济特区、自贸试验区等政策，将新疆建设成为国家对外开放的前沿，探索与中亚等毗邻区域经济一体化；充分利用新疆的土地、光热资源，将新疆建设成为中国农业大区、强区；充分挖掘新疆的巨大潜力，改变中国历史上以黄河流域、长江流域和珠江流域为经济枢纽的格局，将新疆建设成为中国西部的新经济枢纽，从根本上平衡中国东西部发展，带动欧亚内陆经济社会发展。
秉持文化融通理念建设中国西部文化高地。新疆自古就是多种文化的荟聚交融之地，当代新疆周边文化多样，新疆堪称是文化衔接地带。应继承历史上文化融通的传统，一方面充分做好中华文化建设，深化新疆多元文化的融合和中华文化的认同；另一方面将新疆建设成为中华文化高地，有效传播中华文化，扩大中华文化与周边地区文化的交流互鉴。
加快民族交融促进中华民族共同体建设。不断总结历史上新疆各民族交往交流交融的经验，以建设中华民族共同体为主线，在新疆深入开展民族团结教育，深入开展文化润疆工作，深入建设共同精神家园，铸牢中华民族共同体意识。要结合国家经济枢纽建设，以发展带动各民族人口流动，建设各民族嵌入式居住和工作环境，强化各民族交往交流交融的大势，使新疆各族人民像石榴籽一样紧紧抱在一起，共守祖国边防，共建祖国边疆，共创祖国美好未来。
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