兵团党委办公厅 兵团办公厅印发《关于兵团开发区体制改革的指导意见》的通知

各师市、院（校）党委，兵团机关各部门、各直属机构党组（党委）：

《关于兵团开发区体制改革的指导意见》已经兵团党委同意，现印发给你们，请认真贯彻落实。

中共新疆生产建设兵团委员会办公厅

新疆生产建设兵团办公厅

2020年1月16日

（此件公开发布）

关于兵团开发区体制改革的指导意见

为深入贯彻落实新时代党的治疆方略和对兵团的定位要求，贯彻落实党中央关于兵团深化改革和向南发展决策部署，落实国务院关于促进开发区改革创新发展，打造改革开放新高地的工作部署，结合兵团实际，制定本指导意见。

一、 充分认识改革的重要性和紧迫性

开发区体制改革是兵团深化改革的重要组成部分，是壮大兵团综合实力的重要抓手。同全国开发区一样，兵团开发区对兵团经济发展发挥了重要作用。近年来，31家兵团级以上开发区工业增加值约占兵团比重二分之一，固定资产投资约占兵团比重三分之一。同时也需清醒认识到兵团体制机制“五个不适应”问题在开发区表现同样十分突出。一是规划布局散乱，缺乏统筹管理。国务院规定，只有国务院和省级人民政府有权批准设立开发区。兵团现有国务院批准的国家级开发区6个、自治区人民政府和兵团批准的兵团级开发区25个，另外还有各师市、团场自行设立的各类园区45个。各类开发区规划面积小散凌乱，有的根本没有建设和发展的条件，大的做不强、小的做不好，重点不突出，土地利用率不高，在管理上缺乏统筹协调。二是管理体制不顺，开发区管理部门化。开发区基础设施建设由各师市具体安排，项目审批由师市部门负责，收支按部门预算管理，管理机构没有独立的经济管理权、用人权，在建设和发展上缺乏独立性、自主性。三是管理机构不健全，管理职责不明确。31家兵团级以上开发区，机构不健全、职能缺失，管理职责不明确，工作缺乏方向，没有很好发挥作用。四是对开发区赋权不到位，办事环节太多。长期以来，兵团各部门、各师市对开发区赋权不到位。有关开发区管理条例赋予的行政审批权，一直未得到落实。下放开发区的部分规划、建设、审批等权限近年来也逐渐被上收。管理层级多、周期长、效率低，影响项目落地和投资建设进度。五是人事薪酬制度僵化，缺乏干事创业的活力。长期以来开发区机构编制界限模糊，人员身份复杂，人事薪酬制度不明确，特别是没有薪酬激励机制，缺乏干事创业的动力和活力。《兵团党委组织部关于在兵团各类开发区和园区下放人事权、收入分配权和干部选任权等人才管理改革试验的意见》（兵党组发〔2013〕49号）赋予开发区的人事、薪酬激励自主权始终没有得到落实，开发区干部在职务晋升、交流和收入分配上无法实行有效激励，人才流失严重。六是开发区无财政事权，自主开发建设受制约。一方面，有财力的开发区，如石河子经济技术开发区等，虽然名义上实行一级财政，但近年来财政收入全额上缴，师市没有制定与开发区的财政分配制度，只给予一定额度预算拨款，变相地回归为部门预算管理，限制了开发区财政事权。另一方面，没有财力的开发区，还完全依靠师市财政预算生存，基础设施和公共设施建设投资、人员工资、办公经费以及入驻企业补贴资金等由师市预算拨款，自主开发建设能力受限。

这些问题严重制约了开发区建设和发展，区域经济和社会发展的主引擎作用没有发挥出来，开发区体制改革势在必行、刻不容缓。兵团上下务必提高政治站位，切实增强责任感、使命感和紧迫感，把开发区建设和发展摆在突出位置，下决心破除制约发展的体制机制障碍，坚持开发区、产业、聚人“三位一体”，聚焦聚力开发区，形成兵团上下共抓开发区的长效机制，大力推进资源要素配置、扶持政策、基础设施建设项目向开发区倾斜，加快推动开发区的建设和发展。

二、 改革的总体要求

（一）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，贯彻落实新时代党的治疆方略和对兵团的定位要求，贯彻落实党中央关于兵团深化改革和向南发展决策部署，落实《国务院关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号）、《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）精神，坚持新发展理念，坚持以改革创新推动高质量发展，坚持问题导向，以更大的决心和力度，理顺开发区管理体制，赋予开发区更多的自主权，充分释放开发区内生动力和发展活力，将开发区培育成为壮大兵团综合实力的主战场、招商引资的主力军、产业发展的主引擎、集聚人口的蓄水池、改革开放的新高地。

（二）基本原则。坚持问题导向。聚焦兵团开发区发展存在的体制机制性障碍，依法依规谋划改革思路、制定改革措施，统领开发区改革创新发展。坚持规划引领。完善开发区空间布局和产业规划，促进资源集约、企业集群、产业集聚，形成布局合理、错位发展、功能协调的兵团开发区发展格局。坚持改革创新。加大对开发区简政放权力度，深化开发区人事薪酬制度改革，创新运营管理模式，大力实施创新驱动发展战略，切实提高经济发展质量和效益。

（三）方法路径。按照国家对开发区改革创新发展的要求，明确“一整顿、两到位、三自主”为主要改革内容。“一整顿”，即对现有开发区和各类园区依法依规进行清理整顿；“两到位”，即推动开发区管理机构配置到位、管理职能授权到位；“三自主”，即赋予开发区管理自主权、用人及薪酬激励自主权、财政事权。

三、 改革措施

（一）清理整顿各类园区。师市、团场自行设立的各类园区，原则上一律清理；确有一定产业基础、符合国土空间规划、确需保留的，由师市组织研究论证，按程序申报设立兵团级开发区。对兵团级开发区中入区项目偏少、无法形成产业聚集，没有效益或主要依赖师市财政支持，不符合国土空间规划或生态环境保护要求的，予以撤销。按照“一个师集中精力办好办强一个园区”原则，以国家级开发区和发展水平较高的兵团级开发区为主体，对区位相邻、相近的开发区进行优化整合。对整合后的开发区，本着因地制宜、错位发展、各具特色的原则科学规划产业发展布局，每个开发区可确定1－3个主导产业。整合和保留的开发区统一由师市管理，设立统一的管理机构，实行统一规划、统一政策、统一管理，加快创新发展。兵团园区管理体制改革领导小组办公室（以下简称兵团园区办）负责拟定开发区管理办法，对今后开发区的设立、扩区和升级实行规范管理。

（二）健全开发区管理机构。开发区党工委和管委会（以下统称管理机构）由师市党委、师市派出，实行合并设立、一套机构，使用事业编制，根据授权代表师市在管辖范围内自主行使管理权限。喀什、霍尔果斯经济开发区兵团分区管理机构是兵团派出机构，兵团委托第三师图木舒克市、第四师可克达拉市管理，由师市履行主体责任。兵团党委机构编制部门统筹使用各类编制资源，根据开发区规模大小和经济发展需要，按照“精简、统一、效能”的原则，重新核定管理机构领导班子职数和人员编制数。开发区在批准的机构编制总量和职数控制范围内，可根据实际需要自主调整内设机构和人员，报机构编制部门备案并接受监督。兵团党委机构编制部门制定开发区机构设置和编制管理办法并实施。

（三）明确管理机构职责。开发区管理机构依据法律法规和有关规定，制定和实施开发区管理制度和招商引资等各项政策措施；组织编制、修订开发区的总体规划、控制性详细规划和有关专项规划；依据国家、自治区及兵团产业政策，组织编制开发区产业发展规划，优化产业布局并组织实施；统一管理开发区内的土地、规划、建设、房产等工作；对开发区的企业实行劳动行政管理，保护职工和用人单位的合法权益；经师市同意，办理土地出让（划拨）、收回、处置事项（喀什、霍尔果斯两个兵团分区按照自治区赋权清单，行使规划范围内建设用地报批审批）；按照授权负责企业区内投资项目的备案、核准，开发区财政资金项目审批，企业区内投资项目节能审查、环评、水土保持和水资源论证、安评等审批（备案）；组织编制开发区规划环境影响报告书，明确开发区生态保护、环境承载能力、资源利用和生态环境准入清单等方面的管控要求，落实生态环境保护制度；明确开发区安全生产准入标准，落实安全生产和消防安全监管、应急管理职能；组织实施开发区内基础设施和配套公共服务设施的建设和管理；根据开发区产业发展规划，开展招商活动；承担师市依法赋予的其他职责。

（四）坚决对开发区赋权到位。按照“应授尽授、能授则授、授权到位”的原则，深化开发区“放管服”改革，对国家级开发区赋予兵团级经济管理权限，由兵团制定赋权清单；对兵团级开发区赋予师市级经济管理权限，由各师市制定赋权清单。对于法律法规等规定不能下放的权限，可根据需要，由师市相关部门委托开发区办理有关事务。确因有关法律法规限制，不能向开发区授权和委托的管理权限，师市相关部门可向开发区派驻机构，代表本部门办理相关事务，实行以开发区管理为主、派出部门和开发区双重管理的模式，并建立派出部门与派驻机构“一章两用”制度。

（五）简化重大事项管理层级。开发区总体规划、专项规划、控制性详细规划及其调整事项，由所在师市审批。具体建设项目规划管理以及建设工程设计、施工、验收管理等委托开发区负责。开发区四至范围内国有农用地转用和土地征收等需要报兵团批准的事项，由师市授权开发区直报兵团自然资源局审查后报兵团审批。对于区内企业投资经营过程中需要由师市有关部门逐级转报的审批事项，取消预审环节，由开发区直接向审批部门转报。对于具有公共属性的审批事项，由入区企业逐个申报调整为以开发区为单位进行整体申报或转报。

（六）深化开发区人事制度改革。选优配强领导班子，由一名师市党委常委担任开发区党工委书记、管委会主任，专职负责开发区工作，不分管其他工作。开发区管理机构除主要领导外，其他人员全部实行岗位聘任制，聘期不少于3年。实行能进能出、能上能下、奖优罚劣的人事制度，开发区可按照国家和兵团有关规定，在核定的编制总量内，自主制定岗位设置方案，自主进行人员招聘、培训和考核，考核结果作为调整工作人员岗位、工资及续聘的依据。

（七）实行绩效工资制度。各师市综合考虑开发区年度经济发展、税收增长、财力状况等因素，根据年度目标责任考核结果，参照同地区同级公益一类事业单位人员平均工资收入水平的1-5倍核定开发区管理机构人员薪酬总量。开发区要科学制定岗位绩效考核体系并报师市核准，按照以岗定薪、优绩优酬的原则，在师市批准的薪酬总量内自主确定薪酬分配方案，按照考核等次合理拉开档次。在开发区管理机构兼职的干部，不得领取兼职报酬。师市有关部门派驻开发区的机构人员，执行派出单位的薪酬制度。

（八）理顺开发区财政管理体制。按照事权与财权相匹配的原则，各师市要赋予开发区财政事权，构建开发区财政预算管理体制和独立核算机制。国家级开发区和有条件的兵团级开发区建立一级财政，逐步推进国库、税务机构的设立。对建立一级财政的开发区，各师市要合理划分财政事权和支出责任，建立与开发区合理的收入分配制度，适当向开发区倾斜。对财力不足、需要师市补助的开发区，要建立起预算硬约束机制，采取定额补助、逐年递减的方式，限期实现收支平衡。实行增量分成的财税激励政策，以开发区2020年财政收支为基数，从2021年起三年内，对来源于开发区的财政收入较上年增量部分，北疆师市90%以上留开发区,南疆师市100%留开发区。允许开发区设立投融资平台公司，进一步增强开发区市场化融资能力。兵团财政部门负责制定开发区财政管理体制改革相关配套文件。

（九）加大对开发区建设的财税支持力度。兵团财政设立开发区建设发展专项资金，用于支持开发区基础设施、公共服务平台、产业转型升级、重大投资项目建设等。鼓励各师市在本级财政中设立开发区建设发展专项资金。对来源于开发区土地出让金、基础设施建设配套费等收益，扣除征地拆迁补偿等成本性费用和上缴国家、兵团的计提资金后，剩余部分全额返还开发区用于基础设施建设等土地出让支出规定的项目。统筹使用各类财政资金，用好国家、自治区和兵团各类优惠政策，集中支持开发区建设发展。

（十）促进开发区创新发展。鼓励开发区推行管理和运营分离改革，引导社会资本和专业机构参与开发区基础设施建设、后勤保障和投资服务。加快推进开发区实行“先建后验”管理模式，加快推进开发区实行容缺审批制、告知承诺制，加快推进开发区实施兵团工程建设项目审批制度改革。着力推进开发区“组团式”援疆，鼓励师市与央企、援疆省市和自治区以“飞地经济”模式合作共建开发区。支持开发区复制自由贸易试验区改革试点经验，依法规范对入区企业的各种检查，最大限度减少对开发区企业市场活动的直接干预，以一流营商环境促进开发区加快发展。

四、 加强组织领导

（一）压实责任。兵团园区管理体制改革领导小组统筹推进兵团开发区体制改革，定期解决改革中的重大问题。兵团机关有关部门要结合各自职责，在本意见印发后3个月内研究制定或指导师市出台开发区改革相关配套文件，要根据任务分工，细化责任措施，明确时间节点，保障改革任务实施。各师市要切实肩负起开发区改革、建设和发展的主体责任，根据本意见和相关配套文件出台相关政策，制定实施方案，细化各项改革措施。建立开发区体制改革情况报送机制，各师市、各部门按季度向兵团园区管理体制改革领导小组上报推进情况，兵团园区办每季度检查通报进展情况。各师市要加强领导，精心组织，重大事项、重大问题及时向兵团党委请示报告。

（二）加强考核。兵团园区办负责牵头制定考核办法。各师市根据考核办法确定的考核内容，每年年初拟定各开发区年度目标任务，报兵团园区管理体制改革领导小组审定后执行。各师市负责对开发区进行年度目标责任考核，考核结果作为各师市每年核定开发区管理机构人员薪酬总量的重要依据。对连续3年考核不合格的兵团级开发区，由兵团取消其兵团级开发区资格。

中共新疆生产建设兵团委员会办公厅

2020年2月3日印发